Rapport de la Cour des comptes sur "La politique de la ville": une organisation éclatée de la politique de la ville et une faible coordination entre acteurs nationaux et locaux

Le rapport sur la politique de la ville est issu d’une enquête conduite avec neuf chambres dont la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d’Azur. La mise en œuvre de la politique de la ville a été examinée dans 4 communes (Salon de Provence, Vallauris Golfe-Juan, Orange et Draguignan) et 4 intercommunalités (les communautés d’agglomération de Sophia-Antipolis CASA, Salon-Etang de Berre-Durance « Agglopole Provence », Arles-Crau-Camargue-Montagnette ACCM et la communauté d’agglomération dracénoise CAD).

La politique de la ville vise à lutter contre l’exclusion des habitants des quartiers touchés par une forte précarité sociale et à restaurer une égalité de développement entre les territoires. L’enquête de la Cour et des chambres régionales analyse l’articulation des interventions de l’Etat, des collectivités territoriales et des opérateurs et s’attache à apprécier, à partir d’exemples concrets, les facteurs de la réussite ou de l’échec des politiques engagées.

Le rapport constate la persistance des inégalités entre les quartiers prioritaires et les territoires voisins, malgré les réformes successives des dix dernières années. Il identifie les principaux facteurs qui expliquent ce résultat décevant.

La première cause d’échec est l’incapacité à réformer la géographie prioritaire : devenue d’une inextricable complexité, cette géographie dilue les efforts sur un nombre trop important de zones : 751 zones urbaines sensibles et 2493 quartiers ciblés par des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) passés avec les collectivités, les deux types d’espaces ne se recouvrant que partiellement. Les autres pays européens ont choisi une définition des quartiers beaucoup plus  resserrée (392 en Allemagne,  17 en Espagne).

La politique de la ville est insuffisamment pilotée. La Cour relève l’absence d’un pilotage interministériel fort et déplore la même absence de cohésion au niveau local : l’organisation des services n’a pas permis aux préfets de jouer un véritable rôle d’animation interministérielle, tandis que le recours souvent exclusif à l’échelon communal au détriment de la mobilisation nécessaire des intercommunalités n’a pas été un gage d’efficacité sur le terrain.

Le troisième constat est celui de la mauvaise articulation de la politique de rénovation urbaine et du volet social de la politique de la ville. Le rapport relève également l’insuffisante mobilisation des administrations concernées pour engager les politiques publiques au service des quartiers prioritaires et constate que les crédits spécifiques du programme dédié à la politique de la ville ne sont pas prioritairement mobilisés sur les zones qui connaissent les difficultés les plus fortes. Ainsi, les zones urbaines des départements les plus difficiles, comme les Bouches-du-Rhône, bénéficient de crédits par habitant inférieurs à ceux de départements ruraux ou semi-ruraux.

La mise en œuvre de la politique de la ville dans 8 collectivités de la région PACA

Au niveau régional, 47 CUCS ont été conclus et 48 zones urbaines sensibles (ZUS) sont recensées, elles regroupent au total plus de 393.000 habitants.

Dans le Var, où existent 9 contrats urbains de cohésion sociale, les 7 zones urbaines sensibles regroupent 37.500 habitants. Le contrat de la communauté d’agglomération dracénoise concerne quant à lui 7 quartiers. 
Dans les Bouches-du-Rhône cohabitent 15 CUCS et 29 ZUS. Quatre zones urbaines sensibles sont répertoriées sur le territoire de la communauté d’agglomération d’Arles-Crau-Camargue-Montagnette. Trois quartiers sont concernés à Salon-de-Provence (2 en ZUS et 1 en CUCS), comme à Vallauris Golfe-Juan (3 en CUCS dont 1 en ZUS).

Les observations formulées par la Chambre régionale des comptes de PACA sur la mise en œuvre de la politique de la ville dans 8 collectivités de la région confirment les conclusions du rapport public.

Une répartition des compétences imprécise entre les communes et leurs groupements

La répartition des rôles entre les communes et les intercommunalités est imprécise. Le code général des collectivités territoriales (CGCT) établit que la politique de la ville est une compétence obligatoire des communautés d’agglomération, qui sont un échelon pertinent pour conduire une approche territoriale cohérente. Mais cette disposition n’est pas toujours respectée : dans les faits, les communes continuent d’intervenir.

Ainsi, à Salon-de-Provence, la ville a dépensé en 2009 1,17 M€, là où la communauté d’agglomération Agglopole Provence a déboursé seulement 55.000 euros. La communauté d’agglomération a pourtant délibéré pour définir l’intérêt communautaire en matière de politique de la ville, mais celui-ci porte restrictivement sur une étude pour une maison de l’emploi, un programme local de l’habitat et la création d’une éventuelle pépinière d’entreprises. Aucun agent de la communauté d’agglomération n’est affecté spécifiquement à la politique de la ville.

Dans le contrat urbain de cohésion sociale qui lie la communauté d’agglomération  dracénoise(CAD), les communes de Draguignan et du Muy, l’Etat et la région, la faiblesse de l’engagement communautaire est également patente. La CAD en effet n’a financé que 8,9 % des dépenses de fonctionnement du contrat pour la période 2007-2009, l’essentiel étant assuré par l’Etat (47%) et la région (28%).

Les actions conduites par les communes et leurs groupements se recouvrent parfois : la communauté d’agglomération Arles-Crau-Camargue-Montagnette prend en charge la prévention de la délinquance et la réussite éducative, thématiques qui sont du ressort des communes. L’intervention conjointe de la communauté d’agglomération dracénoise et de la ville de Draguignan est également source de confusion, et entraîne un éparpillement des crédits vers un nombre élevé de petites structures qui œuvrent sur des thèmes d’action souvent identiques. Le transfert annoncé de la pleine compétence à la CAD devrait permettre des économies d’échelle et une plus grande cohérence.

Les dispositions légales sont en revanche respectées à Vallauris Golfe-Juan, la communauté d’agglomération de Sophia-Antipolis respectant les dispositions du CGCT. Ainsi, la commune a reçu de la communauté d’agglomération 41.712 euros en 2009 sur un coût total de 122.168 euros. De même, dans la communauté d’agglomération d’Arles-Crau-Camargue-Montagnette, la contribution de l’intercommunalité a augmenté de 12% de 2007 à 2010 (elle finance un tiers des actions en 2010), alors que celle des autres acteurs (Etat et région) a diminué.

Des partenariats affaiblis : un relâchement des liens entre l’Etat et les collectivités territoriales

Alors que la politique de la ville se caractérise par sa dimension partenariale, associant Etat et collectivités territoriales, le lien unissant les différents acteurs s’est parfois distendu.

A partir de 2006, les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) ont eu pour objet de mettre en cohérence les nombreux dispositifs prévus pour les quartiers prioritaires. Faute de concertation approfondie entre les acteurs, cette mise en cohérence reste cinq ans après fort peu effective.

Ce constat s’explique par le nombre d’instances présentes, et le degré variable de leur engagement. Ainsi, à Salon-de-Provence, sept acteurs sont parties au CUCS, dont l’Etat, la région et la communauté d’agglomération Agglopole-Provence. Mais à côté des signataires actifs, certains n’ont pris aucun engagement, notamment financier, et ont parfois des stratégies individuelles divergentes ; le conseil général des Bouches-du-Rhône, bien que non signataire, est un financeur important, tandis que la communauté d’agglomération n’apporte qu’une contribution marginale.

La situation dans les autres entités est à peu près identique : six partenaires ont signé les contrats de la communauté d’agglomération ACCM, de Vallauris Golfe-Juan et de la Dracénie. S’y ajoutent les associations, qui  bien que non parties au contrat ont un poids non négligeable dans la mise en œuvre de la politique de la ville et reçoivent parfois à ce titre d’importantes subventions (50% des montants totaux des actions en 2009 à Salon-de-Provence).

A l’inverse, certaines communes se désengagent de la politique de la ville : la ville d’Orange l’a interrompue en 1996, et n’a conclu aucun contrat de ville ni contrat urbain de cohésion sociale.

Le rapport public souligne le rôle limité des comités de pilotage. Leurs réunions ne sont ni fréquentes ni régulières ; essentiellement composée d’élus, cette instance a pourtant en charge l’orientation du CUCS. Ainsi, à Vallauris Golfe-Juan, selon le rapport public, son rôle se limite à la programmation des subventions aux associations.

La création des délégués du préfet dans le cadre de la dynamique Espoir banlieues lancée en 2008 avait pour objectif de renforcer la coordination entre l’échelon central et le niveau local. Le rapport public relève la contribution positive des délégués du préfet pour assurer la présence de l’Etat dans les quartiers et améliorer la circulation des informations entre les acteurs locaux. Avec cependant des exceptions, notamment dans la région PACA.

A Salon-de-Provence comme dans la communauté d’agglomération dracénoise, la dynamique Espoir banlieues et le CUCS ne sont pas coordonnés. A Salon-de-Provence, la dynamique Espoir banlieues est intervenue alors que le CUCS était déjà signé, et n’a pas été relayée par l’Etat en direction des élus. Le rapport public relève que « seule une subvention pour un projet innovant en matière d’emploi a pu être sollicitée et obtenue, mais sans implication de l’équipe projet locale chargée du contrat urbain de cohésion sociale ». De plus le délégué de l’Etat en fonction n’a pas été remplacé par un délégué du préfet, de sorte qu’il n’existe plus aujourd’hui d’interface permanente entre la ville et les services de l’Etat ; il en est de même à la CAD. L’affaiblissement de la présence de l’Etat pèse ainsi sur la dimension partenariale de la politique de la ville.

S’agissant de la communauté d’agglomération dracénoise, qui n’est pas concernée par l’engagement national de la dynamique Espoir banlieues, un élément de ce plan (la réussite éducative) est repris par l’intercommunalité, mais sans concertation. Ce plan n’a pas eu non plus de traduction opérationnelle dans la communauté d’agglomération ACCM.

A l’inverse, dans la communauté d’agglomération de Sophia Antipolis, un délégué du préfet a bien été nommé pour suivre les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Depuis 2009, ce délégué du préfet des Alpes-Maritimes est devenu le référent principal de la communauté et assure l’interface avec les services de l’Etat.

La région PACA n’échappe donc pas au constat d’une organisation éclatée de la politique de la ville, et d’une faible coordination entre acteurs nationaux et locaux, comme le relèvent les rapports d’observation de la chambre.

Des évaluations rarement centrées sur l’impact des actions

Comme le souligne le rapport public, lorsque des études d’évaluation existent elles se limitent à un suivi quantitatif des actions réalisées sans analyse des effets des actions menées. De plus, la multiplicité des acteurs mise en évidence par le rapport d’observations définitives ne facilite pas cette évaluation.

La communauté d’agglomération dracénoise invoque des difficultés pour obtenir des indicateurs de suivi au niveau des quartiers, même si elle a bien défini initialement des objectifs. Les fiches d’évaluation qui ont été élaborées ont du mal à être renseignées par les opérateurs, ce qui rend l’évaluation difficile. La communauté a cependant effectué quelques évaluations thématiques concernant la commune de Draguignan.

A Vallauris Golfe-Juan, la chambre relève également qu’aucune des évaluations effectuées n’apporte des éclairages sur l’efficacité des actions entreprises. La communauté d’agglomération de Sophia Antipolis participe aux démarches d’évaluation conduites par les communes, mais sans se doter d’outils ou d’indicateurs propres d’évaluation de l’efficacité des mesures prises dans le cadre de la politique de la ville.

A l’inverse, la commune de Salon-de-Provence a su mener une évaluation à la fois qualitative et quantitative, ce qui facilite d’autant l’élaboration de la nouvelle génération de contrats. Des indicateurs ont été développés au niveau des quartiers (micro observatoires des quartiers) ainsi qu’un suivi des programmes exécutés dans leur périmètre.

Recommandations

La Cour formule 18 recommandations regroupées dans 4 axes principaux :

- engager la réforme de la géographie prioritaire : il s’agit de concentrer les efforts sur les zones qui présentent le plus de difficultés et de définir un cadre de négociation plus lisible pour les futurs contrats de la politique de la ville, prévus pour 2014 ;

- réformer le cadre contractuel et associer systématiquement les intercommunalités ;

- favoriser une action efficace au niveau interministériel et sur le terrain, autour des préfets ;

- établir un bilan précis des engagements pris au regard des financements disponibles et mobilisables avant de définir de nouveaux objectifs. 

 Danièle LAMARQUE, Présidente de la chambre régionale des comptes PACA.