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Philippe San Marco sur
LES ARCHIVES JUSQU'A DECEMBRE 2010
Archives "développement territorial"
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05/2010
Analyse du groupe socialiste à la mairie de Marseille de la Mission d’information et d’évaluation sur les "périmètres de restauration immobilière"

LA SEM Marseille Aménagement a bénéficié d’une liberté et d’un manque de pilotage politique inquiétant de la part de la ville.

Suite à la demande de 17 conseillers municipaux des groupes d’opposition et conformément à notre règlement intérieur, la création d’une mission d’information et d’évaluation sur les « périmètres de restauration immobilière » a été votée le 16 novembre 2009.

Cette mission est une « première » pour une municipalité qui ne pratique pas spontanément la transparence et le débat public sur l’évaluation de ses politiques. Les périmètres de restauration immobilière ont ainsi fait l’objet de plusieurs « comptes rendus (obligatoires) à la collectivité » souvent avec beaucoup de retard et sous une forme très technique et partielle. Il était donc nécessaire de comparer les résultats aux objectifs d’origine et de s’interroger sur le bon usage des moyens publics qui ont été consacrés à ces dispositifs.

Présidée par Monsieur Yves MORAINE, la mission s’est réunie à quatre reprises (18 décembre 2009, 30 mars 2010, 22 avril 2010 et 17 mai 2010), et a procédé à plusieurs auditions lors de sa 3e réunion du 22 avril 2010. Les travaux de la mission se sont appuyés sur un rapport rédigé par les services de la D.A.D.U reposant essentiellement sur des éléments fournis par le concessionnaire Marseille Aménagement, éléments qui, vu les délais impartis, n’ont pas pu êtres vérifiés de manière exhaustive. Ce document fournit néanmoins des données chiffrées et éléments de compréhension, utiles à une évaluation plus objective et complète du dispositif. Bien qu’ils soient conscients de la charge supplémentaire que cela représente pour les services, les élus de l’opposition déplorent néanmoins les délais relativement longs auxquels ils ont été confrontés pour obtenir l’ensemble des documents demandés.

Rappelons que les dispositifs des P.R.I. ont été mis en place par la municipalité Vigouroux, entre le 28 septembre 1992 (PRI « Thubaneau ») et le mois de février 1995 (PRI « Centre-ville »). Ils ont ensuite fait l’objet de nombreux avenants de 1996 à 1998 « qui modifient en profondeur la philosophie des projets par le recours massif à des intervenants extérieurs privés et par l’intégration des dispositifs nouveaux en matière, notamment, de garanties locatives et de vacances… » (rapport de la Chambre Régionale des Comptes de 1998).

La délibération du 21 décembre 1998 décide d’harmoniser la gestion des opérations avec l’intervention d’un seul opérateur et la suppression progressive des « prestataires extérieurs ». Elle concerne sept et bientôt huit déclarations d’utilité publique et porte sur 7 000 logements environ.

Afin de procéder à une évaluation aussi objective que possible des résultats de ces dispositifs, il faut en rappeler le contexte et les objectifs tels que définis dans les délibérations successives de février 1995 à décembre 1998.

La délibération du 30 avril 1996 (96-253 EHCV) indique ainsi : « la réhabilitation doit s’imposer de fournir, si possible, des logements moyens ou plus grands pour accueillir des ménages avec enfants ou souhaitant être au large dans leur logement et avoir des prestations réelles de confort, sans toutefois que les prix de location, soient trop supérieurs à ceux des logements conventionnés, en tout cas dans un premier temps »… « l’opération de restauration devra être accompagnée par des actions sur les espaces publics tel le traitement des rues et des places… »

Pour les experts, l’évaluation d’une politique publique passe par la mesure de son efficacité (a-t-il rempli les résultats qu’il s’assignait ?), de son efficience (les résultats sont-ils à la hauteur des moyens financiers utilisés ?) et de sa pertinence (ses objectifs explicites ou implicites répondent-ils à la nature du problème posé, en l’occurrence la paupérisation et le dépérissement des quartiers concernés).

Le P.R.I. a-t-il été un dispositif efficace ?

D’après les chiffres fournis par le concessionnaire Marseille Aménagement, sur 5 000 logements concernés, 3 725 ont été prescrits, 1 790 achevés et 405 en cours. Ainsi, quinze ans après le démarrage de l’opération, neuf ans après la date initiale fixée pour sa clôture, moins de 59 % des logements (2 195 sur 3 725) a fait concrètement l’objet de travaux. Le ratio est sensiblement meilleur pour le Panier à 70 % (2 112 logements réhabilités ou en cours sur 3 000).

Sans sous-estimer la complexité et la lourdeur des procédures (D.U.P.), l’opération aura donc été prorogée 9 années, tout cela pour aboutir à un résultat que l’on qualifiera de très moyen au regard des objectifs affichés en 1998. Au-delà de la complexité des procédures, il semble que la défiance de nombreux propriétaires, souvent tenus à l’écart des modalités de ces opérations, n’ait pas permis de créer une véritable dynamique. Cette absence de dialogue et de coopération sur une opération de rénovation urbaine d’une telle ampleur explique à coup sûr ce résultat plus que mitigé (qui est meilleur pour le Panier).

Mais, cette évaluation, purement quantitative, doit se doubler d’une analyse qualitative de la rénovation des quartiers concernés. C’est ici qu’apparaît le défaut « originel » des PRI, à savoir la contradiction entre intérêt public (celui de la collectivité et des habitants) et intérêts privés (propriétaires bailleurs et surtout investisseurs) que l’application locale de ces dispositifs n’a fait qu’exacerber (trop souvent au détriment des premiers et au profit des seconds).

Tout l’intérêt des PRI est de manier « l’incitatif » (déductions fiscales, subventions, facilités de montage…) et « le coercitif » (D.U.P.). L’équilibre du dispositif repose sur le juste « dosage » entre « la carotte et le bâton ». Pour les propriétaires bailleurs investisseurs, l’opération est présentée avant tout comme un produit financier (il faut donc rendre le produit le plus attractif possible en termes de rentabilité sur neuf ans) et non comme une opération patrimoniale de valorisation de son bien. Exemple même de cette contradiction, les investisseurs privilégient pour des raisons de « fluidité du marché » les petites surfaces (studio, T1, T2) alors que l’un des objectifs affichés par la ville était la production de logements destinés à des couples avec enfants. Cette même logique, purement financière (et non patrimoniale), a entraîné de nombreuses malfaçons dans les travaux de rénovation (l’essentiel étant qu’ils soient déductibles des revenus !) qui ne font l’objet d’aucun contrôle (à part celui de l’Architecte des Bâtiments de France) d’après l’aveu même du Directeur de Marseille Aménagement (réunion du 22 avril 2010).

Dans cette même logique, privilégiant la rentabilité à court terme, les locataires des immeubles susceptibles de travaux ou de rachat par Marseille Aménagement sont alors considérés comme « un problème » car se pose la question de leur relogement (légalement à la charge du propriétaire). L’association « Un Centre-ville pour Tous » a ainsi pointé pendant des années un certain nombre de cas ou les propriétaires (ou les gérants d’hôtels meublés) s’empressaient de congédier leurs occupants afin de revendre leur bien à un meilleur prix au concessionnaire. L’association estime que de 300 à 500 personnes ont été ainsi « expulsées » souvent de manière brutale de leurs logements. Depuis 2004, il semble que ces pratiques aient cessé en raison de la pression exercée par les associations et l’État. Mais il faut noter que des locataires expulsés ont été relogés grâce à l’aide de la ville (via le CCAS) sans que cette aide soit refacturée aux propriétaires alors que la loi l’exige.

Les PRI ont même été présentés quelquefois comme « permettant de produire (en réhabilitation de bâti ancien) du logement social avec de l’argent privé ». Cette vision est parfaitement inexacte car le dispositif, stricto sensu, n’oblige pas l’investisseur à conventionner ces loyers. Et ce n’est d’ailleurs pas le but affiché par la municipalité dans sa délibération de 1996 : « …Les prix de location ne devront pas être trop largement supérieurs au marché conventionné, en tout cas dans un premier temps ».
Ces derniers mots (parfaitement explicites) confirment l’un des objectifs (implicites) des PRI à savoir la mutation sociologique à « marche forcée » des quartiers concernés. Ainsi JC Gaudin expliquait dans La Tribune en 2001 qu’il souhaitait « voir revenir en Centre Ville les Marseillais qui paient des impôts » ! Mais que fait-on alors des autres catégories de la population qui habitent depuis longtemps ces quartiers ?

Les PRI ont aussi eu de graves conséquences pour un certain nombre de propriétaires occupants trop modestes pour effectuer les travaux que la procédure leur imposait. Ceux-ci ont donc été obligés de céder leur bien au concessionnaire et de déménager souvent dans d’autres quartiers. Dans ces quartiers, le pourcentage de propriétaires occupants est passé de 36 à 27 % et est devenu largement inférieur à la moyenne marseillaise (44 %). La diminution de cette catégorie de propriétaires, intéressés directement à l’avenir de leur quartier, est un effet particulièrement négatif des PRI dont la priorité ciblait, (pour de multiples raisons), la catégorie des « investisseurs » alors que « ceux-ci achètent du Belsunce et non à Belsunce » comme le déclarait un professionnel. Enfin il faut noter que le taux de logements vacants en Centre Ville n’a pas diminué et reste, avec 24 %, l’un des plus élevés de la ville.

La municipalité actuelle a ainsi semblé penser qu’une simple opération de restauration immobilière entraînerait (à peu de frais) le renouveau urbain de tout un quartier, ce qui n’est évidemment pas le cas. La rénovation (souvent bâclée) des façades et des cages d’escalier n’a eu que peu d’effets dans un quartier paupérisé car elle ne s’est pas accompagnée d’une intervention publique massive en termes de logement social, d’équipements de proximité, de rénovation des écoles, de sécurité, de propreté en bref de fonctionnement de la Ville. À lui seul l’outil PRI, s’il peut s’avérer nécessaire pour amorcer la réhabilitation, est à l’évidence insuffisant pour dynamiser un quartier et le sortir de la spirale de la dégradation et de la pauvreté.

La création de la mission Centre-ville, intervenue en février 2009, démontre parfaitement que les dispositifs PRI n’ont pas permis la revitalisation de ces quartiers. Ceux-ci nécessitent une vision d’ensemble et une intervention « tous azimuts » de tous les acteurs publics. Or, malgré des investissements « phares » (BMVR, ligne de tramway…), la municipalité s’est trop longtemps contentée de s’appuyer sur ces seuls dispositifs « privés », à la fois pour des raisons d’économies budgétaires (à courte vue) mais aussi en raison d’un pré supposé idéologique sur la « supériorité de la gestion privée sur la gestion publique » (interview de Jean-Claude GAUDIN en février 2001).

L’insuffisance de résultats des PRI est ainsi confirmée en février 2008 quand la municipalité décide (enfin) la mise en place de véritables opérations de logements sociaux, ce qui constitue un aveu en soi. Il semble néanmoins que ce rapport ait avant tout été dicté pour des motifs « conjoncturels » et les réalisations qu’il envisageait se font toujours attendre…

Le PRI a-t-il été un dispositif efficient ?

En février 1995 la participation publique sur l’opération globale (hors défiscalisation) est évaluée à 70,3 millions de francs (10,7 millions €). En 1998, suite au redimensionnement de l’opération, cette participation totale est évaluée à 25,5 millions €. Fin 2010, le coût des seuls PRI (pour les contribuables marseillais) atteint 45,1 millions € (dont plus de 20,7 millions auront servi au fonctionnement même du dispositif (frais de personnel, honoraires des commercialisateurs…). Bien évidemment, ces 45,1 millions d’euros n’incluent pas le montant d’argent public « versé » aux opérateurs privés sous forme de défiscalisation, montant qui semble relever du secret d’état. Notons néanmoins, qu’une notice datant de 1998 vante aux investisseurs « une économie d’impôt potentiel de 231 000 F (35 000 euros) sur un T3 ». En estimant plus raisonnablement ce montant à 30 000 euros et pour 750 logements rénovés par des investisseurs, on arrive à un montant de défiscalisation d’environ 22,5 millions !
Le montant total des aides publiques atteint alors 67,6 millions (sans inclure les sommes dépensées par le CCAS pour reloger les locataires mis à la porte par leur propriétaires, sommes qui ne sont pas recouvrées en totalité).

Ce montant est donc loin d’être négligeable surtout si on le rapporte au nombre de logements réellement rénovés aujourd’hui (moins de 4600). La ville a donc dépensé environ plus de 9800 € par logement (et un total de 14.700 € d’argent public si l’on comptabilise les défiscalisations à la charge de l’État), somme largement supérieure à l’aide qu’elle apporte pour la création de logements sociaux (de 4000 à 8000 € par logement) !

Il faut enfin noter que ces aides (payées par l’ensemble des contribuables marseillais) sont versées au secteur privé et correspondent à une charge nette pour la Ville, sans aucun accroissement de son patrimoine ou de son actif (alors que si elle aide son office HLM, le patrimoine public de la ville s’accroît).

Conclusion : les PRI ont ils été pertinents pour résoudre les problèmes du Centre-ville ?

Parce qu’il allie à la fois l’incitatif et le coercitif, le dispositif des PRI est un outil intéressant pour amorcer une dynamique sur certains territoires très dégradés. N’ayant pas d’à priori idéologique sur ces dispositifs, les élus socialistes et apparentés en ont voté le principe puis se sont régulièrement abstenus (ou opposés) sur les comptes rendus annuels d’opération en raison des problèmes sociaux et financiers qui sont rapidement apparus (à l’exception du PRI du Panier qui a engendré moins de difficultés, peut être en raison d’un dimensionnement plus modeste).

Le PRI a incontestablement modifié la physionomie des quartiers concernés (il eut été inquiétant que ce ne soit pas le cas après quatorze années d’intervention et plus de 79 millions d’euros de participation publique !). Mais cet outil, relativement coûteux en argent public, s’est révélé tout à fait insuffisant pour induire une véritable re-dynamisation du Centre-ville. Il a démontré surtout, dans sa mise en œuvre, son incapacité à préserver « la spécificité Marseillaise » qui veut que de nombreux habitants à revenu modeste résident encore en Centre Ville (mais il obéissait certainement en cela aux objectifs implicites de l’équipe municipale).

Depuis 2008, la municipalité semble avoir pris conscience de cet état de fait en votant le principe de la réalisation d’opérations de logements sociaux puis en créant en février 2009 la mission Centre-ville qui pointe les nombreux dysfonctionnements touchants ces quartiers. Enfin la municipalité a imposé autoritairement à son concessionnaire la clôture des PRI ce qui est révélateur d’un certain nombre d’insatisfactions et de problèmes auxquels elle s’est retrouvée progressivement confrontée.

Parmi toutes les critiques que l’on a pu dresser sur les insuffisances de l’outil, celui du manque de transparence, de concertation et de dialogue en direction des habitants apparaît fondamental. Un large dispositif de communication a été déployé pour attirer les investisseurs de tout le territoire. Par contre, en ce qui concerne les petits propriétaires (occupants ou bailleurs) et, plus encore, les habitants dans leur ensemble, l’information s’est souvent résumée à celle imposée légalement par les procédures de D.U.P. sans qu’un véritable dialogue s’instaure entre habitants et élus sur le devenir de leur quartier. Cette absence de concertation vis à vis d’une population souvent défavorisée et mal informée a été, à l’évidence, source de blocages, de méfiance et d’incompréhensions. Les périmètres de restauration immobilière ont été trop souvent vécus par les petits propriétaires et par les locataires plus comme une menace que comme une chance pour leur quartier, ce qui constitue un échec évident. Ce reproche ne s’adresse pas directement au concessionnaire (qui applique ce qu’on lui demande de faire) mais au concédant (la ville), seul dépositaire de l’intérêt public et d’une vision à long terme de la Ville et de ses quartiers.

LA SEM Marseille Aménagement a ainsi bénéficié d’une liberté et d’un manque de pilotage politique inquiétant de la part de la ville. Il est quand même assez rare (et un peu étonnant) de voir un Directeur Général de SEM s’opposer clairement aux décisions de son nouveau Président (qui souhaitait « remettre de l’ordre ») et obtenir la démission de ce dernier…

Dans un article, paru le 30 août 2002, le Directeur Général esquisse d’ailleurs sa vision des choses et développe un plaidoyer « pro domo » (comme il l’a manifestement fait durant son audition du 22 mai), qui sont autant de réponses et de critiques feutrées en direction de son concédant : « …Pour atteindre l’objectif de reconquérir le Centre-ville et de faire revivre urbanité et citoyenneté … seul un portage politique fort est à la mesure de l’enjeu. Il faut également un projet global d’aménagement pour donner toute sa cohérence à l’action et répondre à toutes les questions. Quelle vocation commerciale, culturelle ou ludique ? Quelle politique de déplacement et du stationnement ? Quelle population ? Quelle typologie du logement ? quelle qualité d’espace public ? ».

Émanant du principal responsable des PRI, spécialiste de l’aménagement urbain et fin connaisseur de la « réalité marseillaise », ces questions extrêmement pertinentes dessinent en creux toutes les insuffisances et toutes les limites du dispositif tel qu’il a été conçu et surtout mis en oeuvre par la municipalité actuelle depuis 1996.

La création de logements sociaux, un traitement massif et « sur mesure » du problème des hôtels meublés et de leurs occupants, la valorisation du tissu commercial en place, des incitations financières pour les propriétaires occupants , un fonctionnement renforcé des services publics… autant de pistes à creuser rapidement afin d’embellir et réhabiliter ces quartiers tout en conservant leur spécificité, spécificité qui reste l’un des grands atouts d’une métropole qui se veut euro méditerranéenne.

 

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